导读：2015年春节前，宁陕县政府县长郑红丹在深入镇村走访慰问调研时,发现了城关镇老城村分散供养失能五保老人李金香居住环境差、监护责任落实不到位的问题。此问题反映出宁陕县部分镇村分散五保供养工作中存在监管盲区。县委、县政府要求对全县农村五保供养工作进行一次全面排查、整治与提升，实现全县所有五保老人，特别是失能五保老人的“两不愁三保障”，让其生存有尊严、生活有保障，确保整县脱贫时“小康路上一个不能少”。根据这一要求，该县民政局充分发挥职能，紧紧围绕解决集中供养五保规范化管理、分散供养五保监管责任落实和失能五保集中关爱问题进行了认真研判、主动谋划、大胆创新，聚焦热点、狠抓重点、攻克难点，通过几年来的持续努力，农村五保供养工作取得了实实在在的成效，深得社会各界的肯定和赞誉，被省民政厅以兜底脱贫“宁陕模式”予以肯定。 　　基本情况 　　宁陕县属中央办公厅、省委办公厅及省政府办公厅扶贫定点县，地处秦岭南麓，全县总面积3678平方公里，辖11个镇68个村12个社区，总人口7.4万人，现有兜底保障对象2048户3042人，占建档立卡贫困户总数3844户8925人的34%。全县现有五保户1200户1259人（其中失能半失能老人467人），其中集中供养580户597人，分散供养620户662人，分别占五保总数的47%和53%，五保供养工作任务艰巨、任重道远。 　　主要做法 　　一是超前谋划，科学合理布局。“十二五”初期，宁陕县敬老院均由旧安置点、旧学校、旧卫生院与旧村活动室等闲置国有资产改造而成，呈现出位置分散、设施陈旧、安全隐患多及供养水平低等诸多弊端。为全面提升五保供养水平，确保入住敬老院的五保对象居住安全、生活舒心，真正感受到党和政府的温暖和关怀，该县在积极思考、科学研判的基础上，紧紧围绕“一年打基础、两年上台阶、三年出成效”的基本思路，按星级敬老院建设标准，分流域规划新建了“一中心三区域”四所大型五保供养机构（中心敬老院300床位，太山、江口与筒车湾三所区域敬老院各150床位），为实现五保老人就近入院、统一管理打下了坚实基础。2014年开始，“一中心三区域”敬老院陆续建成投用，随之关停了原老旧敬老院27处，彻底改变了过去敬老院布局分散、管理粗放、责任缺失、常被媒体曝光等问题，形成了覆盖全县11个镇的五保供养新格局，使该县五保供养水平一跃走在了全市乃至全省中上游水平。 　　二是创新机制，提升服务水平。切实提高五保对象生活质量与水平，实现其衣、食、住、医、葬全面保障。宁陕县重点从集中供养、分散监管与失能关爱三方面求突破、抓提升，不断创新保障机制，实现了管理上的制度化、规范化与服务上的亲情化、精细化。集中供养抓规范。首先是完善制度。在积极研判的基础上，制定出台了《宁陕县敬老院工作人员“五制”管理制度》，实行敬老院院长法人制、人员聘任制、工资差别制、责任追究制和末位淘汰制“五制”管理，通过强化制度的执行，起到了规范有效的监督管理约束作用。其次是建好队伍。敬老院院长从工作经验丰富、领导能力较强、关爱弱势群体和热爱养老事业的主任科员中选配并进行法人登记；敬老院工作人员则实行公开招聘，从有责任心、有爱心，综合素质较高的社会优秀人才中选聘。高素质的工作队伍为敬老院工作有序、正常开展奠定了坚实的基础。第三是创新机制。将考核奖惩和“三项机制”深度融合。在鼓励激励方面，在全市率先突破敬老院聘用人员省定2300元每月的工资标准，根据岗位职责和考核等次实行差别化发放，最高可达2600元每月，为敬老院全体聘用人员购买了社会养老保险，增加工资和养老保险全部纳入财政预算；在惩劣罚劣方面，实行了责任追究和末位淘汰，对连续三年综合考核末位的工作人员予以辞退。通过奖惩有序、赏罚分明的考核管理机制，切实提高了工作人员的积极性，增强了归属感，从而促进了五保对象集中供养管理服务质量与水平的大幅提升。分散供养抓监管。经广泛调研，该县发现部分镇村分散供养五保老人不同程度存在居住环境脏乱差、生活质量无保障问题，且少数党员干部或者监护人为了让五保老人为其劳动或者看中其土地、山林等财产资源而背后蛊惑操纵不让五保老人入住敬老院的现象。为彻底改善分散供养五保对象的生活水平，该县下发了《关于进一步落实分散供养五保户脱贫攻坚监管责任的通知》，要求各镇按“三同四一”（即农村分散五保对象与监护人同吃同住同户口和一户一本一照一协议）落实分散五保对象监管责任，做到责任清、台账明。县民政局社会救助中心随机抽查，发现问题及时整改，全面压实了分散五保对象监管责任，确保其“两不愁三保障”落实不落空。亲情关爱保失能。失能五保老人是生活在社会最底层最缺少关心关爱的弱势群体。一个家庭中若有一个像李金香一样的失能老人，就会导致整个家庭走向贫困。为了把全县贫困失能家庭解救出来，让其全身心脱贫致富奔小康，也让全县所有失能五保对象得到更专业、更细致的关爱与照料，宁陕县失能五保托养中心应运而生。该县先是以中心敬老院为依托，改建了失能五保托养中心一期工程，设置床位69张。一期工程建成投用后远远无法满足现实需求，该县又启动了失能托养中心二期工程建设，设置床位80张，现已建成，即将投用。投用后将实现全县所有失能五保老人统一集中供养。失能中心的全面建成投用，不仅解救了失能家庭，而且中心招聘工作人员可以为部分建档立卡贫困户提供一定的就业岗位，可以做到兜底保障与就业脱贫互促共赢。 　　三是放眼未来，做大供养格局。农村五保老人的集中供养率越高，其生活幸福指数才会越高，为了全面提升集中供养率，宁陕县抢抓“十三五”易地搬迁政策机遇，超前谋划，以原敬老院附属院形式规划新建了县城、江口和太山3所600个床位的“两院合一”交钥匙工程。县城“两院合一”交钥匙工程按“院中园”规划设计失能关爱园和临终关怀园，拟将全县所有即将去世的老人统一安置到临终关怀园入住，让其享受最好的医疗与最佳的照顾，既能让老人得到临终关怀安然逝去，又可避免去世老人在敬老院办丧事影响其他老人的心情弊端。2018年底建成投用后，将按50%的床位安置分散五保对象，50%的床位作为社会代养床位，安置即将成为五保户的低保对象、建档立卡留守老人及与老人一起生活的留守儿童，致力于打造全市乃至全省集兜底、养老、帮扶与关爱“四位一体”的新亮点，确保到2019年整县脱贫时，全县五保集中供养率达到80%以上，全县所有两人户的建档立卡贫困户实现社会代养，借势扩大兜底范围，凸显保障效果，做大民政格局。 　　实施效果 　　通过近五年艰苦卓绝的探索和努力，宁陕县农村五保供养水平得到了大幅提升，主要体现在：一是敬老院布局科学化。“一中心三区域”敬老院和三处兜底脱贫“交钥匙”工程最大限度的满足了全县五保对象就近、集中、统一供养，彻底改变了过去布局分散、管理粗放、服务质量和水平不高的问题。二是供养管理规范化。通过近几年的艰苦探索，创新性的提出了敬老院“五制”管理制度和分散供养“三同四一”管理制度，通过制度创新，实现了集中供养服务管理的规范化、精细化、亲情化，破解了分散供养监护责任落不实、监管工作不到位的难题。三是失能关爱亲情化。依托失能五保老人托养中心，实现了全县所有失能五保对象的集中统一照护与亲情关爱，缓解了老人的心理压力，重拾了老人的生活信心，既减轻了贫困失能家庭照护失能人员的负担，让失能家庭能够全身心脱贫致富奔小康，又为部分建档立卡贫困户提供一定的就业岗位，实现了兜底保障与就业脱贫的互促共赢。 　　“人们对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，让全县所有五保供养对象共享改革发展成果，让他们吃得好、穿的暖是我们义不容辞的责任，也是我们不断努力和奋斗的方向。如今的宁陕县敬老院，展现出的是地面看不见烟头、院内听不见吵闹、房间闻不到异味、工作人员与供养对象欢声笑语和谐相处的美丽场景，五保老人美好幸福生活的蓝图正在这里描绘，其住有所居、老有所养、病有所医的目标正在这里实现。（宁陕县民政局党组书记、局长 陈衍子）