加快构建多元化社区养老服务体系

——关于西安市社区养老服务发展情况的调研

高 静 李小芹

当前，我国已进入中度老龄化社会，养老需求呈现多层次、多样化的显著特征。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中强调要“优化基本养老服务供给，培育社区养老服务机构”。在人口老龄化加速与家庭养老功能逐渐弱化的双重压力下，大力培育社区养老服务机构是我省应对人口结构转型、回应老年群体需求升级的必然要求。为进一步提升社区养老服务的质量与效能，推动社区嵌入式服务设施建设试点，提升养老托育等社区服务能力，省民政厅牵头组成调研组实地对西安市城六区10个社区进行调研，分析存在问题，提出意见建议。

一、西安市社区养老服务机构的现状与基础

近年来，西安市积极响应国家关于大力培育专业化、连锁化、品牌化养老服务机构的部署要求，通过高位统筹、精准供给、设施覆盖、多元参与等举措，推动社区养老服务机构建设取得阶段性成效。通过走访并发放调查问卷，结果显示，社区养老服务站对居民的服务覆盖率为74%，六成以上社区老人对现有服务的便捷性持满意态度。总体来看，通过试点全市社区养老服务得到有效提升，为构建多元化社区养老服务体系奠定了坚实基础。

（一）强化工作体系，夯实机构建设的组织基础。西安市将社区养老服务机构建设纳入重点民生工作范畴，构建起“市级统筹、区县落实、社区执行”的三级工作体系，成立由民政、发改、住建、卫健等多部门组成的专项工作专班，形成协同推进合力。专班定期召开工作推进会，研判解决养老服务机构建设中的场地审批、资金拨付等问题，确保各项工作有序衔接。2024年，在专班统筹协调下，顺利完成65个年度试点项目建设，具备养老服务功能的社区提升了10个达965个，占61.8%。具备助餐功能的社区提升了27个达475个，占30.4%。实现了养老服务机构建设从“点状试点”向“区域覆盖”的稳步推进，为社区养老服务机构规范运营提供了强有力的组织保障。

（二）聚焦按需导向，初步实现服务与需求的高效匹配。西安市坚持以老年群体实际需求为导向，先后通过入户走访、问卷调查、座谈会等多种方式，摸清各社区人口结构、老年群体年龄分布、健康状况、照料需求、支付能力及社区现有服务能力、场地空间、资源要素等情况，精准社区养老服务机构建设与服务供给，坚决避免“一刀切”式建设。永安社区针对部分老年人在接受照料的同时需兼顾孙辈看护，为此专门引入第三方服务机构，灵活适配全日托、临时托、半日托等多样化托育服务；交通社区针对高龄、独居老人对社区助餐服务需求旺盛，遂将服务重点聚焦于社区助餐板块，积极寻求专业餐饮机构合作，真正实现养老服务与居民需求的精准匹配，提升服务的针对性与实用性。

（三）着力挖掘潜能，有效提升基础设施的服务效能。西安市积极开展社区嵌入式服务设施建设试点，建成三级养老服务设施90余个、养老床位数达到6.8万张，40个以社区食堂、邻里助餐为主的老年助餐设施建设稳步推进。针对城市不同区域适老化基础设施覆盖不均衡、老旧社区设施短板突出等问题，结合社区养老服务机构建设，通过资源整合与精准改造，系统性提升适老化基础设施覆盖水平。在老旧社区改造中，优先将适老化设施纳入改造清单，对社区公共活动空间等进行无障碍改造，加装扶手、防滑地面、坡道等设施，满足高龄、失能老人使用需求。卧龙社区600多平方米的新建配套设施服务场地，从规划设计阶段便严格遵循适老化标准，配套建设适老休闲广场、防滑步道等，资源整合、集约建设，提升适老化设施覆盖广度与使用效能，为社区养老提供一站式服务。

（四）推动多元协同，着力拓宽服务供给的方式渠道。西安市积极打破政府单一供给模式，着力培育多元化的社区养老服务运营主体，鼓励企事业单位、社会组织、志愿团队等各类社会力量参与社区养老服务机构运营与服务供给，形成“政府引导、社会参与、多元协同”的养老服务供给格局。长庆和兴园社区依托中国石油长庆油田分公司的资源优势，充分发挥企业在管理运营、资源整合方面的特长，培育发展10多个社区运营团体，为居民提供助餐、助浴、日间照料等养老服务。此外，在文化生活方面，西安市制定了发展老年教育工作方案，建立健全“市—区（县）—街道（镇）—居委会（村）”四级社区老年教育网络，对符合条件的老年大学、老年教学点等给予资金支持。长大家属院社区开办老年大学，开设书法、绘画、舞蹈等近10门课程，丰富社区老人精神文化生活。

二、制约西安市社区养老服务机构发展的问题

社区养老服务机构作为基层养老服务供给的核心载体，在实践探索中虽取得一定成效，但受政策体系、资源配置、人才供给、空间布局等多重因素制约，其服务效能与老年群体多元化需求间仍存在显著差距，潜在问题逐步凸显。

（一）政策体系有待健全，执行落地存梗阻。社区养老服务政策与实践需求适配性不足，形成“制度滞后—执行衰减—监管薄弱”的连锁问题。核心政策多聚焦宏观方向，对服务场地整合标准、跨部门资源协同流程、专业人才配置规范等实操内容界定模糊，部分社区探索智慧养老、医养结合等创新模式时，因缺乏上位政策支撑，基层试错成本增加，制约创新模式向区域化覆盖推进。国家层面已出台的社区养老服务增值税减免等激励政策，地方配套实施细则尚未完全落地，社会资本实际享受的政策红利低于预期，投资意愿弱化，多元协同供给格局难以形成。此外，现行监管标准侧重场地面积、床位数量等硬件指标，对照护人员资质认证、突发事件应急处置等软性要素规范不足，且民政、卫健、市场监管等部门协同监管机制有待健全，服务质量评估缺乏统一标尺，老年群体权益保障存在制度漏洞。

（二）资金保障不足，多元投入机制待完善。社区养老服务机构运营高度依赖外部资金，自我“造血”能力薄弱，资金供给失衡与投入渠道单一制约可持续发展。这一问题在社区助餐方面较为突出，全市超60%社区食堂依赖财政补贴，就餐人员少，有的只有3—5人，成本压力大，市场机制在资源配置中的作用难以有效发挥，多元投入格局尚未形成。此外，受区县经济发展水平差异影响，西安市核心城区养老专项资金规模较大，远郊区县常面临资金缺口，导致养老服务资源与老年人口分布密度、需求强度出现结构性错配，加剧区域间服务供给差距，部分社区还存在专项资金拨付迟滞问题，适老化改造、专业设备采购等基础工程陷入“项目等资金”困境，服务扩张计划难以落地。

（三）人才队伍亟需壮大，服务质量提升受制约。西安全市仅有10所院校开设养老服务专业，培养的毕业生只有670余人，并且开设养老服务相关专业的培训机构也只有82家，养老服务人才供给结构性短缺。管理层面，多数社区养老服务中心负责人为跨界转岗人员，缺乏“养老护理员”等专业资质，知识结构侧重行政管理，对养老服务政策法规、失能老人照护标准、智慧养老设备应用等专业领域认知不足，导致服务流程标准化程度低、风险防控机制不完善，制约服务从“基础保障”向“优质供给”转型。服务层面，一线护理人员数量不足且专业能力有限，受薪资待遇低、社会认可度不高等因素影响，人员流动性强，难以形成稳定的服务团队，老年群体对服务专业性的信任度不足，进一步影响服务参与率，加剧供需矛盾。

（四）设施布局有待优化，机构发展空间受限制。土地资源稀缺与空间需求增长的矛盾叠加，设施布局难以满足实际需求。城市化进程中，商业用地与住宅用地的竞价优势挤压公共服务用地空间，养老服务设施用地在城市总体规划中占比不足，且设施建设需满足消防、无障碍通行等多重标准，市场主体获取适宜场地难度显著增加，旧城区问题尤为突出——老旧小区老年人口占比高、照护需求迫切，但受“见缝插针”的空间格局限制，多数社区难以找到符合标准的服务场地，部分闲置空间改造因结构安全、采光通风等问题无法通过审批。社区养老服务机构的场地、设施的利用率不够充分，调研发现一些社区一般性看护日照中心只能测血压、测血糖，深度服务不够，床位成了摆设，社区养老实际比例低于意愿比例23.3%。

三、优化西安市社区养老服务机构的对策建议

针对西安市社区养老服务机构发展中面临的问题，结合老年群体多元化需求与城市发展实际，从制度体系、资金保障、人才配置、空间优化四个维度，提出优化路径，推动社区养老服务机构从“基础保障”向“高质量发展”转型。

（一）强化政策引领，完善制度支撑体系。构建“顶层设计—中层衔接—基层落地”全链条政策体系，破解政策碎片化与执行梗阻问题。制定社区养老服务机构管理条例，明确机构设立标准、服务规范与权责划分，结合老旧小区改造工程细化养老设施建设要求，确保新建小区按标配建、老旧小区改造补位。建立跨部门协同机制，定期协调民政、卫健、住建、财政等部门解决土地供给、资金拨付、人才培养等问题。开展“政策进社区”专项行动，组织民政干部下沉社区开展政策培训，重点解读智慧养老设备补贴、人才培训资助等实操要点，引入第三方机构开展季度督查，对资金拨付滞后、设施建设缓慢的区县实行问责，同时每年开展老年人口需求普查，保持政策弹性与适应性。

（二）规范资金管理，构建多元保障机制。建立“财政主导、社会参与、监管到位”的资金保障体系，破解运营资金短缺与使用低效问题。将社区养老服务经费纳入市级财政预算刚性支出，确保投入规模与老年人口增速同步增长，根据机构服务失能老人数量、满意度测评等结果动态调整补贴标准。拓宽社会化融资渠道，设立社区养老产业投资基金，以股权投资支持品牌养老企业连锁运营，推广“政府补贴＋第三方运营”的老年食堂模式，允许企业通过增值服务获取合理利润，同时对基础服务实行政府指导价，防止乱收费现象。构建全流程资金监管体系，运用区块链技术记录财政补贴申请、审核、拨付、使用全环节，要求每年编制资金使用计划并由第三方评估效率，评估结果与下年度补贴挂钩，

（三）优化人才配置，提升专业服务能力。打造“引育留用”全链条人才机制，破解专业人才短缺与素养不足问题。构建多层次培养体系，支持本地高校开设老年服务与管理、健康照护等专业，扩大招生规模，对报考养老专业的学生给予学费、就业方面的政策支持，同时从养老服务业发达地区引进人才，提供住房、子女入学等优惠。建立常态化培训机制，依托西安市养老服务信息平台开发线上课程，定期举办市级护理员、管理人员培训示范班，对社区志愿者、物业公司员工开展基础护理培训，提升现有人员专业能力。完善激励保障机制，建立与岗位职责、技能等级挂钩的工资制度和养老服务人才专项职称评审体系，对连续工作者给予社保补贴，开展优秀人才评选宣传。组建多元化人才队伍，配备专业社工统筹服务，吸纳低龄老人、大学生参与志愿服务，通过政府购买服务弥补社区人才不足。

（四）统筹场地空间，破解邻避困局。通过“存量盘活、矛盾化解、高效利用”优化空间布局，破解场地资源短缺问题。开展社区养老场地资源普查，建立能用于养老服务的闲置厂房、办公楼等资源台账，推动社区现有公共活动场所嵌入养老功能，提高空间复合利用率，对新建小区严格执行养老设施配建标准，严查侵占用地行为。在设施规划阶段召开居民听证会，解释项目功能与环境影响，邀请居民代表成立监督委员会参与运营监督。探索工作日、周末的空间错时利用模式，设置多功能活动室通过灵活隔断实现一室多用，开展社区空间共享计划，鼓励企业、单位开放操场、食堂供老年人使用，提升场地利用效率。

（五）创新差异化服务模式，适配多元养老需求。结合西安市不同社区老年群体需求差异与资源禀赋特征，构建普惠保障型、智慧融合型、活力参与型三类差异化服务模式。普惠保障型模式聚焦高龄、中低收入群体，通过分级空间嵌入、“医康文一体化”服务链及梯级支付体系，提供基础兜底服务；智慧融合型模式依托数智技术，打造“三圈层”智慧服务网络与“四域协同”治理架构，推动技术与养老场景深度融合；活力参与型模式以老年群体深度参与为核心，采用“三元一体”组织架构、“一核多点”空间布局及分层分类参与体系，激发社区养老活力，通过模式创新实现养老服务与不同社区实际、不同老年群体需求的精准适配。 

（作者分别系省民政厅养老服务处处长，长安大学马克思主义学院党委书记）